財政部日前正式印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》對公共服務領域PPP項目的識別論證、項目政府采購管理、項目財政預算管理、項目資產負債管理及監督管理進行了規定。
前期充分科學論證是PPP項目成功落地的重要保障，在項目識別論證中，《暫行辦法》明確了政府和社會資本發起的PPP項目流程，以及項目實施方案，物有所值評價報告的審核等。例如，“政府發起PPP項xiang目mu的de，應ying當dang由you行xing業ye主zhu管guan部bu門men提ti出chu項xiang目mu建jian議yi，由you縣xian級ji以yi上shang人ren民min政zheng府fu授shou權quan的de項xiang目mu實shi施shi機ji構gou編bian製zhi項xiang目mu實shi施shi方fang案an，提ti請qing同tong級ji財cai政zheng部bu門men開kai展zhan物wu有you所suo值zhi評ping價jia和he財cai政zheng承cheng受shou能neng力li論lun證zheng。”明確提出“各級財政部門應當建立本地區PPP項目開發目錄。”
一直以來，民間資本參與率不高是PPP項目落地的一大阻礙。在項目政府采購管理中，《暫行辦法》明確提出：“項目實施機構應當根據項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業、民營企業、外資企業平等參與。”《暫行辦法》還對項目實施機構、項目評審、項目審核等都提出了明確規定。
民間資本參與積極性不高的原因之一就是對地方政府履約的擔憂。對此，在項目財政預算管理中，《暫行辦法》明確“行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核彙總後，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。”
在項目資產負債管理中，《暫行辦法》對防止國有資產流失、PPP項目債務監控等做出了明確規定。明確“各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目債務的監控。PPP項(xiang)目(mu)執(zhi)行(xing)過(guo)程(cheng)中(zhong)形(xing)成(cheng)的(de)負(fu)債(zhai)，屬(shu)於(yu)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)的(de)債(zhai)務(wu)，由(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)獨(du)立(li)承(cheng)擔(dan)償(chang)付(fu)義(yi)務(wu)。項(xiang)目(mu)期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)時(shi)，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)的(de)債(zhai)務(wu)不(bu)得(de)移(yi)交(jiao)給(gei)政(zheng)府(fu)。”
《暫行辦法》還強調，各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務，項目實施不得采用建設-移交方式。
文件全文
關於印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知
財金[2016]92號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處，新疆生產建設兵團財務局：
根據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《企業國有資產法》、《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），為加強政府和社會資本合作項目財政管理，規範財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，現印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》。請遵照執行。
財政部
2016年9月24日
附件：
政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法
第一章 總則
第一條 為加強政府和社會資本合作（簡稱PPP）項目財政管理，明確財政部門在PPP項目全生命周期內的工作要求，規範財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，根據《預算法》、《政府采購法》、《企業國有資產法》等法律法規，製定本辦法。
第二條 本辦法適用於中華人民共和國境內能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅遊等公共服務領域開展的各類PPP項目。
第三條 各級財政部門應當會同相關部門，統籌安排財政資金、國有資產等各類公共資產和資源與社會資本開展平等互惠的PPP項目合作，切實履行項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理、資產負債管理、信息披露與監督檢查等職責，保證項目全生命周期規範實施、高效運營。
第二章 項目識別論證
第四條 各級財政部門應當加強與行業主管部門的協同配合，共同做好項目前期的識別論證工作。
政府發起PPP項目的，應當由行業主管部門提出項目建議，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構編製項目實施方案，提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。
社會資本發起PPP項目的，應當由社會資本向行業主管部門提交項目建議書，經行業主管部門審核同意後，由社會資本方編製項目實施方案，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。
第五條 新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編製；存量項目實施方案的編製依據還應包括存量公共資產建設、運營維護的曆史資料以及第三方出具的資產評估報告等。
項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體係、監管架構等內容。
第六條 項目實施機構可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業機構，編製項目物有所值評價報告。受托專家或第三方專業機構應獨立、客觀、科學地進行項目評價、論證，並對報告內容負責。
第七條 gejicaizhengbumenyingdanghuitongtongjixingyezhuguanbumengenjuxiangmushishifangangongtongduiwuyousuozhipingjiabaogaojinxingshenhe。wuyousuozhipingjiashenheweitongguode，xiangmushishijigoukeduishishifanganjinxingtiaozhenghouzhongxintiqingbenjicaizhengbumenhexingyezhuguanbumenshenhe。
第八條 經jing審shen核he通tong過guo物wu有you所suo值zhi評ping價jia的de項xiang目mu，由you同tong級ji財cai政zheng部bu門men依yi據ju項xiang目mu實shi施shi方fang案an和he物wu有you所suo值zhi評ping價jia報bao告gao組zu織zhi編bian製zhi財cai政zheng承cheng受shou能neng力li論lun證zheng報bao告gao，統tong籌chou本ben級ji全quan部bu已yi實shi施shi和he擬ni實shi施shiPPP項目的各年度支出責任，並綜合考慮行業均衡性和PPP項目開發計劃後，出具財政承受能力論證報告審核意見。
第九條 各級財政部門應當建立本地區PPP項目開發目錄，將經審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開發目錄管理。
第三章 項目政府采購管理
第十條 對於納入PPP項xiang目mu開kai發fa目mu錄lu的de項xiang目mu，項xiang目mu實shi施shi機ji構gou應ying根gen據ju物wu有you所suo值zhi評ping價jia和he財cai政zheng承cheng受shou能neng力li論lun證zheng審shen核he結jie果guo完wan善shan項xiang目mu實shi施shi方fang案an，報bao本ben級ji人ren民min政zheng府fu審shen核he。本ben級ji人ren民min政zheng府fu審shen核he同tong意yi後hou，由you項xiang目mu實shi施shi機ji構gou按an照zhao政zheng府fu采cai購gou管guan理li相xiang關guan規gui定ding，依yi法fa組zu織zhi開kai展zhan社she會hui資zi本ben方fang采cai購gou工gong作zuo。
項目實施機構可以依法委托采購代理機構辦理采購。
第十一條 項目實施機構應當優先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據項目需求必須采用單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。
第十二條 項目實施機構應當根據項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業、民營企業、外資企業平等參與。
第十三條 項目實施機構應當綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素合理設置采購評審標準，確保項目的長期穩定運營和質量效益提升。
第十四條 參(can)加(jia)采(cai)購(gou)評(ping)審(shen)的(de)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)所(suo)提(ti)出(chu)的(de)技(ji)術(shu)方(fang)案(an)內(nei)容(rong)最(zui)終(zhong)被(bei)全(quan)部(bu)或(huo)部(bu)分(fen)采(cai)納(na)，但(dan)經(jing)采(cai)購(gou)未(wei)中(zhong)選(xuan)的(de)，財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)應(ying)會(hui)同(tong)行(xing)業(ye)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)對(dui)其(qi)前(qian)期(qi)投(tou)入(ru)成(cheng)本(ben)予(yu)以(yi)合(he)理(li)補(bu)償(chang)。
第十五條 各級財政部門應當加強對PPP項目采購活動的支持服務和監督管理，依托政府采購平台和PPP綜合信息平台，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等，確保采購過程和結果公開、透明。
第十六條 采購結果公示結束後、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構應將PPP項目合同提交行業主管部門、財政部門、法製部門等相關職能部門審核後，報本級人民政府批準。
第十七條 PPP項目合同審核時，應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內容是否發生實質性變更，並重點審核合同是否滿足以下要求：
（一）合he同tong應ying當dang根gen據ju實shi施shi方fang案an中zhong的de風feng險xian分fen配pei方fang案an，在zai政zheng府fu與yu社she會hui資zi本ben雙shuang方fang之zhi間jian合he理li分fen配pei項xiang目mu風feng險xian，並bing確que保bao應ying由you社she會hui資zi本ben方fang承cheng擔dan的de風feng險xian實shi現xian了le有you效xiao轉zhuan移yi；
（二）合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤；
（三）合同應當綜合考慮項目全生命周期內的成本核算範圍和成本變動因素，設定項目基準成本；
（四）合(he)同(tong)應(ying)當(dang)根(gen)據(ju)項(xiang)目(mu)基(ji)準(zhun)成(cheng)本(ben)和(he)項(xiang)目(mu)資(zi)本(ben)金(jin)財(cai)務(wu)內(nei)部(bu)收(shou)益(yi)率(lv)，參(can)照(zhao)工(gong)程(cheng)竣(jun)工(gong)決(jue)算(suan)合(he)理(li)測(ce)算(suan)確(que)定(ding)項(xiang)目(mu)的(de)補(bu)貼(tie)或(huo)收(shou)費(fei)定(ding)價(jia)基(ji)準(zhun)。項(xiang)目(mu)收(shou)入(ru)基(ji)準(zhun)以(yi)外(wai)的(de)運(yun)營(ying)風(feng)險(xian)由(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)承(cheng)擔(dan)；
（五）合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限內行業主管部門和財政部門執行補貼或收費定價調整的依據。
第四章 項目財政預算管理
第十八條 行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項(xiang)目(mu)合(he)同(tong)中(zhong)約(yue)定(ding)的(de)政(zheng)府(fu)跨(kua)年(nian)度(du)財(cai)政(zheng)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)納(na)入(ru)中(zhong)期(qi)財(cai)政(zheng)規(gui)劃(hua)，經(jing)財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)審(shen)核(he)彙(hui)總(zong)後(hou)，報(bao)本(ben)級(ji)人(ren)民(min)政(zheng)府(fu)審(shen)核(he)，保(bao)障(zhang)政(zheng)府(fu)在(zai)項(xiang)目(mu)全(quan)生(sheng)命(ming)周(zhou)期(qi)內(nei)的(de)履(lv)約(yue)能(neng)力(li)。
第十九條 本級人民政府同意納入中期財政規劃的PPP項xiang目mu，由you行xing業ye主zhu管guan部bu門men按an照zhao預yu算suan編bian製zhi程cheng序xu和he要yao求qiu，將jiang合he同tong中zhong符fu合he預yu算suan管guan理li要yao求qiu的de下xia一yi年nian度du財cai政zheng資zi金jin收shou支zhi納na入ru預yu算suan管guan理li，報bao請qing財cai政zheng部bu門men審shen核he後hou納na入ru預yu算suan草cao案an，經jing本ben級ji政zheng府fu同tong意yi後hou報bao本ben級ji人ren民min代dai表biao大da會hui審shen議yi。
第二十條 行業主管部門應按照預算編製要求，編報PPP項目收支預算：
（一）收支測算。每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效評價結果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。
（二）支出編製。行業主管部門應將需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出標準和要求，列入支出預算。
（三）收入編製。行業主管部門應將政府在PPP項目中獲得的收入列入預算。
（四）報送要求。行業主管部門應將包括所有PPP項目全部收支在內的預算，按照統一的時間要求報同級財政部門。
第二十一條 財政部門應對行業主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效評價、價格調整等因素，合理確定預算金額。
第二十二條 PPP項目中的政府收入，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定取得的資產權益轉讓、特許經營權轉讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專項獎補資金收入等。
第二十三條 PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出。
第二十四條 行業主管部門應當會同各級財政部門做好項目全生命周期成本監測工作。每年一季度前，項目公司（或社會資本方）應向行業主管部門和財政部門報送上一年度經第三方審計的財務報告及項目建設運營成本說明材料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平台對外公示，接受社會監督。
第二十五條 各級財政部門應當會同行業主管部門開展PPP項(xiang)目(mu)績(ji)效(xiao)運(yun)行(xing)監(jian)控(kong)，對(dui)績(ji)效(xiao)目(mu)標(biao)運(yun)行(xing)情(qing)況(kuang)進(jin)行(xing)跟(gen)蹤(zong)管(guan)理(li)和(he)定(ding)期(qi)檢(jian)查(zha)，確(que)保(bao)階(jie)段(duan)性(xing)目(mu)標(biao)與(yu)資(zi)金(jin)支(zhi)付(fu)相(xiang)匹(pi)配(pei)，開(kai)展(zhan)中(zhong)期(qi)績(ji)效(xiao)評(ping)估(gu)，最(zui)終(zhong)促(cu)進(jin)實(shi)現(xian)項(xiang)目(mu)績(ji)效(xiao)目(mu)標(biao)。監(jian)控(kong)中(zhong)發(fa)現(xian)績(ji)效(xiao)運(yun)行(xing)與(yu)原(yuan)定(ding)績(ji)效(xiao)目(mu)標(biao)偏(pian)離(li)時(shi)，應(ying)及(ji)時(shi)采(cai)取(qu)措(cuo)施(shi)予(yu)以(yi)糾(jiu)正(zheng)。
第二十六條 社會資本方違反PPP項xiang目mu合he同tong約yue定ding，導dao致zhi項xiang目mu運yun行xing狀zhuang況kuang惡e化hua，危wei及ji國guo家jia安an全quan和he重zhong大da公gong共gong利li益yi，或huo嚴yan重zhong影ying響xiang公gong共gong產chan品pin和he服fu務wu持chi續xu穩wen定ding供gong給gei的de，本ben級ji人ren民min政zheng府fu有you權quan指zhi定ding項xiang目mu實shi施shi機ji構gou或huo其qi他ta機ji構gou臨lin時shi接jie管guan項xiang目mu，直zhi至zhi項xiang目mu恢hui複fu正zheng常chang經jing營ying或huo提ti前qian終zhong止zhi。臨lin時shi接jie管guan項xiang目mu所suo產chan生sheng的de一yi切qie費fei用yong，根gen據ju合he作zuo協xie議yi約yue定ding，由you違wei約yue方fang單dan獨du承cheng擔dan或huo由you各ge責ze任ren方fang分fen擔dan。
第二十七條 各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方麵進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。
第二十八條 各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。
對於績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。
對於績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。
第五章 項目資產負債管理
第二十九條 各級財政部門應會同相關部門加強PPP項目涉及的國有資產管理，督促項目實施機構建立PPP項目資產管理台賬。政府在PPP項目中通過存量國有資產或股權作價入股、現金出資入股或直接投資等方式形成的資產，應作為國有資產在政府綜合財務報告中進行反映和管理。
第三十條 存量PPP項目中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法，依法進行資產評估，防止國有資產流失。
第三十一條 PPPxiangmuzhongshejitexujingyingquanshouyuhuozhuanrangde，yingyouxiangmushishijigougenjutexujingyingquanweilaidailaideshouruzhuangkuang，canzhaoshichangtongleibiaozhun，tongguojingzhengxingchengxuquedingtexujingyingquandejiazhi，yihelijiazhizhejiarugu、授予或轉讓。
第三十二條 項目實施機構與項目應當根據法律法規和PPP項xiang目mu合he同tong約yue定ding確que定ding項xiang目mu公gong司si資zi產chan權quan屬shu。對dui於yu歸gui屬shu項xiang目mu公gong司si的de資zi產chan及ji權quan益yi的de所suo有you權quan和he收shou益yi權quan，經jing行xing業ye主zhu管guan部bu門men和he財cai政zheng部bu門men同tong意yi，可ke以yi依yi法fa設she置zhi抵di押ya、質押等擔保權益，或進行結構化融資，但應及時在財政部PPPzonghexinxipingtaishanggongshi。xiangmujianshewanchengjinruwendingyunyingqihou，shehuizibenfangkeyitongguojiegouxingrongzishixianbufenhuoquanbutuichu，danyingxianggonggonganquanjigonggongfuwuchixuwendingtigongdechuwai。
第三十三條 各級財政部門應當會同行業主管部門做好項目資產移交工作。
項xiang目mu合he作zuo期qi滿man移yi交jiao的de，政zheng府fu和he社she會hui資zi本ben雙shuang方fang應ying按an合he同tong約yue定ding共gong同tong做zuo好hao移yi交jiao工gong作zuo，確que保bao移yi交jiao過guo渡du期qi內nei公gong共gong服fu務wu的de持chi續xu穩wen定ding供gong給gei。項xiang目mu合he同tong期qi滿man前qian，項xiang目mu實shi施shi機ji構gou或huo政zheng府fu指zhi定ding的de其qi他ta機ji構gou應ying組zu建jian項xiang目mu移yi交jiao工gong作zuo組zu，對dui移yi交jiao資zi產chan進jin行xing性xing能neng測ce試shi、資產評估和登記入賬，項目資產不符合合同約定移交標準的，社會資本應采取補救措施或賠償損失。
項xiang目mu因yin故gu提ti前qian終zhong止zhi的de，除chu履lv行xing上shang述shu移yi交jiao工gong作zuo外wai，如ru因yin政zheng府fu原yuan因yin或huo不bu可ke抗kang力li原yuan因yin導dao致zhi提ti前qian終zhong止zhi的de，應ying當dang依yi據ju合he同tong約yue定ding給gei予yu社she會hui資zi本ben相xiang應ying補bu償chang，並bing妥tuo善shan處chu置zhi項xiang目mu公gong司si存cun續xu債zhai務wu，保bao障zhang債zhai權quan人ren合he法fa權quan益yi；如因社會資本原因導致提前終止的，應當依據合同約定要求社會資本承擔相應賠償責任。
第三十四條 各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目債務的監控。PPP項(xiang)目(mu)執(zhi)行(xing)過(guo)程(cheng)中(zhong)形(xing)成(cheng)的(de)負(fu)債(zhai)，屬(shu)於(yu)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)的(de)債(zhai)務(wu)，由(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)獨(du)立(li)承(cheng)擔(dan)償(chang)付(fu)義(yi)務(wu)。項(xiang)目(mu)期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)時(shi)，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)的(de)債(zhai)務(wu)不(bu)得(de)移(yi)交(jiao)給(gei)政(zheng)府(fu)。
第六章 監督管理
第三十五條 各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。
財政部門應當會同相關部門加強項目合規性審核，確保項目屬於公共服務領域，並按法律法規和相關規定履行相關前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。
政府與社會資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規範運作，不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資本方股東的股權進行回購安排。
財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序。
第三十六條 各級財政部門應依托PPP綜合信息平台，建立PPP項目庫，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權，接受社會監督。
項目準備、采購和建設階段信息公開內容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息，采購文件，采購成交結果，不涉及國家秘密、商業秘密的項目合同文本，開工及竣工投運日期，政府移交日期等。項目運營階段信息公開內容包括PPP項目的成本監測和績效評價結果等。
財政部門信息公開內容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執行及決算情況等。
第三十七條 財政部駐各地財政監察專員辦事處應對PPP項目財政管理情況加強全程監督管理，重點關注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資產管理、債務管理、績效評價等環節，切實防範財政風險。
第三十八條 對違反本辦法規定實施PPP項目的，依據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規追究有關人員責任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。
第七章 附則
第三十九條 本辦法由財政部負責解釋。
第四十條 本辦法自印發之日起施行。